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全解政府审计方案:多点查高成本新举债

来源:21世纪经济报道   发布时间:2013-08-01  作者:周慧   编辑:无忧草

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核心提示:如果今后两个半月的审计达到预期,本轮政府性债务审计将获得比各类市场研究更全面的数据。

作者:周慧  张望

原标题为:全解五级政府审计方案: 多点排查高成本“新举债行为”

《方案》首次披露中央政府性债务款项和乡镇政府审计重点,还将核查去年开始地方上报财政部的债务数据是否准确。对市场视为“迷雾”的新举债行为,如通过非平台类企业、自收自支单位等主体,或信托理财产品、融资租赁等渠道的相关举债,也明确列为审计重点。

如果今后两个半月的审计达到预期,本轮政府性债务审计将获得比各类市场研究更全面的数据。本报记者多方采访获悉,已下发的《全国政府性债务审计工作方案》(以下称“《方案》”),比2011年新扩充了两级政府性债务,并明确将“新举债行为”列为排查重点。

《方案》首次披露了中央政府性债务的主要款项。本报记者获悉,除市场较为熟悉的中央财政需偿付或担保的各类债券,国际性组织和外国政府借款外,审计还将涉及“人民银行参与金融改革所承担的资产损失”,“应付未付的共管基金”,“取消二级公路收费后的相关债务”。外界关注的新疆生产建设兵团、中国铁路总公司和政策性金融机构的相关债务也将纳入审计。

在地方政府性债务方面,《方案》确定审计期限主要是2011年至2012年底和至2013年6月新形成的债务。其延续了国办发明电〔2011〕6号规定的地方政府负有偿还责任、担保责任、可能的救助责任的三种债务分类。除审计这三类债务的规模、结构、来源、投向等变化外,重点将着眼所谓“新举债行为”。

《方案》称之为新的举债主体和举债方式。其明确将承担非市场性项目融资的非平台类国有独资或控股企业、自收自支事业单位等列为“新的举债主体”,将融资租赁、集资等7种融资方式列为“新的举债方式”。要求重点关注这些行为与信托、理财产品融资等提高融资成本的情况。

此外,《方案》还首次明确了全面审计的乡镇一级政府性债务款项。其还强调制度建设层面的审查,包括政府性债务管理制度是否健全,是否实行归口管理,填报财政部门《地方政府性债务管理系统》的数据是否真实、完整,风险预警和控制机制是否建立完善等。而从债务分类到风险指标等基本方法和其他内容都与2011年基本一致。(详见图形)

分类排查“新举债行为”

本轮审计内容已确定两个时间截点。一是自2011年到2012年底的情况,一是截至2013年6月的情况。“新举债行为”一直贯穿其间。国务院部委在2010年中和2012年末均就地方政府性融资出具规范文件“组合拳”。

在2012年底之前,受到2010年开始对融资平台类信贷“降旧控新”等政策影响,且2011年和2012年是此前举借债务需到期偿还最多的年份(合计占余额的41.66%),地方政府同时通过新的主体和融资方式举借新债。

由于其将大量平台转出控制类名录,或将平台公司转为自主经营实体。因此出现大量非平台国企承担公益性项目融资;又因银行贷款规模受控,历史贷款清偿困难,滋生出大量成本更高的信托贷款、理财产品融资,并且出现融资租赁等7种新型融资方式。

2012年12月末财政部等四部委发布财预463号文件,禁止地方政府在公益性项目中的类似违规融资行为。但是,2013年上半年的金融产品市场中,仍可见大量通过信托、PE等举借政府性债务,或调整债务结构期限的信息。

本次《方案》明确将重点关注这类“新举债行为”,包括有关单位有无以信托贷款、银行理财产品、融资租赁、集资、回购(BT)、垫资施工、延期付款,以及向企业法人直接借款、以个人名义借款等方式举借政府性债务、提高融资成本的情况。

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