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尹中卿:人大必须参与到预决算的全过程

来源:21世纪经济报道   发布时间:2014-10-18  作者:王尔德   编辑:无忧草

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核心提示:全国人大财经委副主任尹中卿认为“要建立人大审议决定重大投资及项目制度,避免行政冲动、盲目决策、盲目投资。”

原标题为:专访全国人大财经委副主任尹中卿:人大必须参与到预决算的全过程

在《预算法》修正案通过不久,相关制度改革继续深化。9月26日,国务院印发了《关于深化预算管理制度改革的决定》(以下简称《决定》),提出了未来预算制度改革的路线图。

就如何在新《预算法》背景下理解上述《决定》,21世纪经济报道专访了全国人大财经委副主任尹中卿。

如何完善全口径预算管理体系

《21世纪》:《决定》提出要完善政府预算体系,明确一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算的收支范围,建立定位清晰、分工明确的政府预算体系,政府的收入和支出全部纳入预算管理。对此,你认为应该如何具体完善这一全口径的预算管理体系?

尹中卿:第一,完善一般公共预算。目前主要问题是公共预算不完整,一些部门资金没有全部纳入预算,预算支出范围大于公共预算支出范围,农业、教育、科技等重点支出同财政收支增幅或生产总值挂钩,影响预算整体性。地方公共预算不完整,转移支付、税收返还、补贴收入没有完全纳入预算。要依法明确预算收入的法律性质,将所有政府收入全部列入预算,通过公共预算提供公共服务,保障和改善民生

第二,规范政府性基金预算。多年以来,政府基金预算仅有总额而没有具体细目,许多规制性收费、准入性收费、集资性收费、补偿性收费、惩罚性收费都是自立规章,自收自支。政府性基金、行政事业性收费、专项收费亟待清理、整合和规范。同时,还要探索把政府所属部门和单位自行组织的服务性和经营性收入纳入预算,或者纳入财政专户管理。目前,地方政府性基金结构不合理,2013年地方政府性基金本级收入4.8万亿元,其中国有土地使用权出让收入4.1万亿元。许多地方土地出让金收支管理粗放。人大要督促将土地出让收入全额纳入地方政府性基金预算,规范土地出让收入分期缴纳行为,依法查处违反规定减免或者变相减免土地出让收入行为,督促土地出让收入应征尽征。调整和细化土地出让收支有关科目,明确具体用途,专款专用,加强支出使用监管。加大统筹力度,建立将政府性基金预算中应统筹使用的资金列入一般公共预算的机制,

第三,扩充国有资本经营预算。现在的问题是,国有资本经营预算还不完善,收入范围仅仅涵盖企业国有资本,不包括金融企业国有资本,更不包括其他资产、矿产资源以及特许权经营收入。企业税后利润提取比例也比较小,国有资本收益主要在国有企业内部循环,用于公共财政和社会保障的很少。三中全会提出要“完善国有资本经营预算,提高国有资本收益上缴公共财政比例,2010年提到30%,更多用于保障和改善民生”。同时还提出要加强人大“国有资产监督职能”。2014年预算将央企国有资本收益收取比例提高5个百分点,其中烟草企业收取25%,资源型企业收取20%,一般竞争型企业收取15%,军工企业等收取10%。中央国有资本经营收入1400多亿元,但地方国有资本经营收入只有500多亿元,甚至比前两年还有所减少。要依法加大统筹力度,建立将国有资本经营预算资金调入一般公共预算、社会保险基金预算的机制。

第四,探索社会保险基金预算。社会保险基金预算收入主要来自“五险”缴费,也有财政补贴。社会保险缴费虽然不是财政资金,但也是公共资金。2013年全国社会保险基金收入3.45万亿元,支出2.86万亿元,本年收支结余5800多亿元。目前主要问题是不同地区、不同行业、不同单位之间社会保险基金预算标准不一致,统筹层级不同,相互之间难以接续。社会保险基金由各个地方、部门分头收缴,基金管理、使用、支出和监管标准不一致,影响基金保值、增值,影响基金安全。三中全会提出要“划转部分国有资本充实社会保障基金”,“加强社会保险基金投资管理和监督”。这就要求把社会保险基金依法纳入预算管理,在精算平衡的基础上实现社会保险基金预算的可持续运行。

严格预算调整行为

《21世纪》:《意见》提出加强和改进预算执行和决算监督,你认为如何利用新《预算法》加强预算执行和改进决算监督?

尹中卿:第一,规范预算收支管理。当前重点要解决审批时间与执行时间错位、“先执行、后报批”、随意变更和频繁调整预算等问题,把预算“软约束”变为“硬约束”。要依法加强收入征管,做到应收尽收,严禁采取虚收、空转等方式违规增加收入。要建立人大审议决定重大投资及项目制度,避免行政冲动、盲目决策、盲目投资。要通过视察、调研、专题询问等形式,了解重大项目的建设、资金使用等情况,跟踪资金使用进度,促进重大项目顺利进行。要督促政府建立结转结余资金定期清理机制,加快结转项目的执行,盘活财政存量资金,规范暂付款、暂存款的管理,发挥资金效用。

其次,严格预算调整行为。预算经过人大审查批准之后,就成为具有法律效力的财政收支计划,非经法定程序任何组织和个人不得改变。因特殊情况需要调剂、追加预算,政府应当编制预算调整方案,报请同级人大常委会审查批准。针对预算执行中的资金调剂过于随意、挪用现象严重等问题,各级人大要加强和改进对预算调整的审批监督,及时了解和掌握预算变更情况,严格控制不同预算科目之间的资金调剂,加强对预算调整方案的审查工作,督促政府及其财政部门依法调整预算,增强预算调整的严肃性。

第三,完善决算审查监督。人大作为决算监督的主体,必须参与到决算的全过程,代表人民对预算执行情况进行监督。要依法完善人大预决算审查和监督的程序,健全重大预算事件的专项调查或听证制度,充分发挥人大各专门委员会、常委会各工作委员会的作用,通过召开专家座谈会、听证会等方式,对所联系部门的预算草案进行审查,初步审查结果汇总至财经委员会,由财经委员会提出预算审查意见,供人代会审查批准预算草案时参考。

第四,强化预决算审计监督。审计监督是保证预决算健康运行的有效监督形式,使用财政资金的部门和单位都要接受审计。各级人大要支持审计机关依法履行职责,善于借助审计监督手段、运用审计成果来强化人大经济监督。组织审计机关对部门预算执行情况、重点项目、重点资金和重点领进行审计,推动被审计单位和部门落实审计决定。委托审计机关对政府预决算报告先行审计,提供审计意见,作为人大审查批准的重要依据,提高人大预决算监督质量。

预决算公开为全过程公开

《21世纪》:《决定》提出要积极推进预决算公开,并提出了一些具体的建议。对此你有哪些补充建议?

尹中卿:预决算信息包括管理体制、分配政策、编制程序,以及收支安排、预算执行、预算调整、决算等。在《决定》提到的应公开的具体信息之外,我认为还应该推动两个方面工作:

首先,推动全过程公开。依法督促预算公开,从预算编制到执行、调整、决算以及最后的审计,所有的内容全部公开。不仅推进预算、预算调整、决算等情况公开,也要推进部门预算、决算、报表公开。

其次,做好公布后整改监督工作。预决算公开不是技术问题,而是敢不敢公开、愿不愿意接受人民监督的问题。对存在问题和疑问,各级人大要定期组织人大代表和公民的询问,刨根问底,释疑解惑。要按照统筹协调、分层次、分步骤原则,推动依法有序公开,做好公布后整改工作,健全长效机制,促进预决算公开常态化、规范化和法治化。

《21世纪》:预算制度改革的目标之一就是提高财政支出的绩效。对此你有哪些具体的建议?

尹中卿:第一,加快预算绩效管理改革。各级人大要全面推进预算绩效管理工作,把绩效管理的理念和方法贯穿于财政资金监管的全过程,强化支出责任和效率意识,逐步将绩效管理范围覆盖各级预算单位和所有财政资金,将绩效评价重点由项目支出拓展到部门整体支出和政策、制度、管理等方面,加强绩效评价结果应用,将评价结果作为调整支出结构、完善财政政策和科学安排预算的重要依据。

第二,推进预算支出绩效考评。各级人大要不断完善绩效管理和考核办法,扩大绩效评价覆盖面,注重绩效评价结果反馈和应用。要不断完善绩效管理和考核办法,监督政府及其有关部门认真落实预算安排、预算调整确定的各项重点支出,对评审中发现的问题,要及时提出改进意见和措施,提高财政资金的使用效益。

第三,推动财政资金优化配置。各级人大要进一步推进财政科学化、精细化管理,优化转移支付结构,提高专项转移支付资金使用效率。要充分发挥财政资金的引导作用,统筹社会资金和财政资金的使用,引导社会资金参与公共事业、公益事业,使政府花尽量少的钱、办尽量多的实事,向公众提供更多更好的公共服务。

相关专题:预算法修改

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