2013年12月，“汽车之城”底特律因180亿美元的负债宣布破产，成为美国历史上最大的破产城市。在震惊之余，其破产背后的政府综合财务情况是世界各国不得不深思的问题，中国亦是如此。

在十八届三中全会以后，如何通过建立权责发生制的政府综合财务报告制度，切实加强政府债务管理并防范风险已逐渐被列入了各地的议事日程。

改革面前的“拦路虎”

“编制政府财务报告要有规范的制度作为支撑，但就目前来看，一些难以解决的理论问题导致了编制工作的停滞不前。”东北财经大学会计学院教授常丽在接受中国会计报记者采访时如是说。

当前，我国的财政总预算会计、行政单位会计和事业单位会计均规定了相应的会计报表，却很难完整集中地反映各级政府的资产、负债和净资产全貌，使相关使用者难以全面、系统地考核和评价政府财务受托责任的履行情况。

“如何将彼此独立的会计系统相互协调，集中反映政府资产、负债等基本信息，是报表编制过程中的难点。”常丽坦言。

此外，政府财务报告主体的范围以及财务报告的目标也是在编制政府财务报告过程中遇到的棘手问题。

由于我国现行财政管理将具有政府功能的单位分为行政单位和事业单位，且事业单位种类繁多、性质复杂。这对报告主体范畴的界定造成了很大的障碍。

就财务报告的目标而言，财务报告应满足政府管理需要，同时反映政府履行受托责任的情况。财务报告要立足于政府管理需要提供的相关信息，为宏观经济管理服务，并在此基础上兼顾外部使用者的需要，逐步增加面向外部使用者的信息披露内容，以满足更广泛的外部使用者的需求。

但在使用主体范围和如何实现报告目标具体化等问题上，目前还没有很好的解决之道。

政府综合财务报告制度的建立也离不开信息技术的支持。在信息层层汇总的过程中，信息技术的支撑尤为关键。

人才储备也制约着改革的进程。但在常丽看来，这一问题并不是决定性因素。“研究政府综合财务报告的人才，从短期来看是可以通过培训来提升业务能力的。

同时，再辅以完善的信息系统支持，信息分析工作不会面临太大的障碍。从中长期来看，专业人才储备要跟高等教育结合起来，才是真正解决这一问题的良策。”

“分步到位”的改革模式

常丽认为，在建立权责发生制下的政府综合财务报告制度时，应遵循循序渐进的原则，建立比较系统的政府会计体系。可以考虑在试点省市先行开展政府财务会计、成本会计等基础工作，进一步完善相关体系的建设。

在改革过程中，借鉴不失为一剂良策。在常丽看来，改革要基于国情，“分步到位”的改革模式更适用于国内的现状。

目前，政府综合财务报告在国际上有多种模式。

一种是以美国为代表的“政府财务报告、部门管理采用权责发生制、预算编制采用收付实现制”的模式。在这种模式下，政府财务报告虽然采用权责发生制，但报告所反映的政府控制、运用资源及资源预测等内容，建立在完整的统计、分析系统上，并不完全通过预算编制取得。部门管理方面则引入企业的管理模式，核算部门的成本、产出，提高部门行政效率。另一种是以部分经济合作与发展组织（OECD）国家为代表的“部门会计和预算管理采用权责发生制，政府预算编制、财务报告采用收付实现制”的模式。当然，也包括诸如澳大利亚等国家权责发生制“一步到位”的模式。

不可否认的是，以权责发生制为基础建立政府综合财务报告属于共识，但问题是要考虑权责发生制的应用程度。到底采用修正的权责发生制还是彻底实行权责发生制，这是在我国改革中不得不思考的问题。

“就目前而言，修正的权责发生制更适用于国内。”常丽表示。

诸如固定资产折旧、国家性资产的确认等直接反映到报表中是比较困难的。而采用修正的权责发生制则有几大优势：一是操作难度相对较小，手续简化，并可以将资产负债表中的重要债权债务变化事项纳入会计核算的范围；二是增加了基层财务部门年终对账结账工作的时间弹性，有利于减少年终财务报表的差错率；三是我国政府会计计量基础从完全的收付实现制向修正的收付实现制的转型也基本符合国际会计改革的发展趋势，有利于今后构建有效沟通的政府会计核算与报告体系。

构建政府综合财报体系

无规矩不成方圆。没有统一的政府财务报告制度，政府会计改革也无从谈起。

“在改革进程中，要将法律体系、准则和财会行政法规有机结合起来，构建起政府综合财务报告的保障体系。”常丽表示。

建立起相应的会计准则，明确核算内容并回答基础性问题很有必要。比如，政府会计体系目标是什么？政府财务报告的主体有哪些？政府到底需要编制哪些报表？这些报表之间的关系又是怎样的？如何确认政府的资产和负债？报表应披露哪些资产、负债和收入？以上问题都要得到很好的解决。

事实上，《预算法》和《行政事业财务规则》都要求行政事业单位定期披露财务信息，这说明编制政府综合财务报告拥有很扎实的法律基础。因此，常丽认为，为推动下一步的改革，还应在已颁布的法律法规基础上，进一步加强、完善有关的法律体系。

“当然，制度设计要具有可操作性。只有可实施的制度才是好制度，要充分考虑现阶段政府会计人员、审计人员的操作能力和电子信息系统的技术水平和成本等问题。”常丽建议。