为此，各方面都建议要把会计师事务所定位为市场化的机构，但对发起设立的主体，有不同意见。综合各方意见，注册会计师法草案提出，会计师事务所“可以由法人或者其他组织发起设立，也可以由注册会计师合伙发起设立”。对这一问题，全国人大法工委多次组织召开国内、国际会计公司及相关专业人士的座谈会，听取意见，经过认真研究认为，由法人或者其他组织发起设立，必然带来新的变相“挂靠”甚至外部营利性单位的控制，更不易保持独立性，因而删除了“可以由法人或者其他组织发起设立”的条款，并将合伙制列为第一种组织形式，有限责任制列为第二种组织形式。这一改动非常重要，既明确了注册会计师是事务所发起设立的主体，同时又体现了对设立合伙制事务所的导向作用。

 

二是关于行业的法律责任问题。《注册会计师条例》对注册会计师的法律责任规定较少，并基于事务所事业单位的性质，主要以行政处罚为主。在制定《注册会计师法》的过程中，先后曝出了琼民源案件和长城公司10亿元非法集资案，这两个案件涉及的注册会计师均没有认真履行审计职责。案件的曝出，从反面强化了对注册会计师审计作用的认识，立法机构和社会各界进一步意识到严格注册会计师法律责任的重要性。为此，在《注册会计师法》中，强化了注册会计师法律责任的条款，落实了国务院领导的指示要求。

 

三是关于财政部门对协会管理以及协会的职能问题。由于注册会计师协会成立较晚，因此《注册会计师条例》没有涉及财政部门对协会的管理以及协会的职能问题。对这一问题，在起草《注册会计师法》时，财政部主要借鉴了国际上授权行业协会自我管理的通行做法，明确财政部门对注册会计师、会计师事务所和注册会计师协会进行监督、指导，而将对注册会计师、会计师事务所的管理职能赋予了协会。在与全国人大法工委沟通时，有关负责同志表示，这个方向是对的，但也很超前，考虑到现时的行政管理体制，在《注册会计师法》中有些职能还是写到财政部门为好，今后可以通过内部的“三定”方案，由财政部授权协会行使就可以了。为此，在发布的《注册会计师法》中，有关职能分别授予财政部门和协会，在实际工作中，财政部还是通过内部“三定”方案将相关职能授权给协会办理。

 

如今《注册会计师法》已经颁布实施十五年了，对于规范和推进注册会计师行业的发展起到了非常重要的积极作用。随着社会主义市场经济体制改革的深化、政府职能的转变以及国际经验的推广，这部在当时有很多方面都比较超前的法律，现在也有了一些需要进一步修订完善的地方。比如，会计师事务所组织形式中应当增加特别的普通合伙；注册会计师法律责任的追究还要进一步合理并具有可操作性；发挥行业自律管理作用要根据形势的发展特别是政府职能转变的深化，进一步赋予协会更为完整的职能等等。这些都需要通过修订《注册会计师法》加以解决。

 

三、国家会计学院建设和行业人才培养

 

上个世纪九十年代初期，正值我国证券市场创建，深化国有企业改革、转变企业经营模式也在积极推进，对注册会计师的需求急剧增加。新加坡副总理吴庆瑞在访华时曾向国家领导人提到，中国搞市场经济至少需要30万注册会计师。而当时我国注册会计师队伍无论在数量上还是质量上，与市场需求和社会期望相比，还有很大差距。扩大人才培养渠道，加快提升注册会计师的职业道德和业务素质，成为资本市场建设和国企改革能否顺利推进的一个重要环节。

 

在行业恢复重建初期，老一代注册会计师是通过考核方式取得资格。为补充和增添行业新的血液，1991年，国家建立注册会计师考试制度，采取考试方式选拔新一代的注册会计师。这时候，尽管建立了考试制度，但还没有规范的、规模化的后续教育，需要开展大规模、系统化、与国际接轨的培训工作。

 

国务院领导对注册会计师人才培养问题十分重视，多次专门研究，要求加快注册会计师培训工作。1994年3月，时任副总理的朱镕基同志主持召开会议，专题研究注册会计师培训工作。朱副总理在会上指出，我国宏观经济调控和企业改革，都需要大量注册会计师，这是为社会主义市场经济奠基，是极为重要的一件事情，因此，培训注册会计师问题要很好地研究，要建立几个注册会计师培训中心，要调动全国各方面的力量来办。

 

这次会议确定，注册会计师的培训工作要统一领导、统一规划、统一组织，按照与国际接轨的要求，高标准，严要求，保证培训工作的质量；要选拔一批大学本科毕业生进行注册会计师的基础培训，同时由国家财政资助，选择部分大专院校试办注册会计师专业；要建立三个大规模的注册会计师培训中心。

 

以这次会议为标志，正式启动了注册会计师培训中心的建设工作，并在筹建过程中，积极借鉴国际经验。1994年秋，我到美国华盛顿出席世界银行年会，会议结束后，我专程到位于芝加哥的安达信国际会计公司培训中心进行考察，包括教学楼、教学设施、图书馆、学员公寓、学员餐厅、校园环境等等。当时给我印象最深的有两点：一是在报到大厅，你能够看到刚刚来报到的，也能看到结束培训正在办理退房手续的，每天都是这样出出进进，不同的对象，不同的培训内容，不同的培训时间，这种个性化、系统化、流程化的培训，与我们传统的在职教育和岗位培训完全不同；二是案例教学在后续教育中占有很大的比重，常常能够看到一个教室内没有授课老师，七、八个学员组成一个小组，对某个具体案例进行深入剖析，问题在哪里，如何防止出现类似错误，如何防范执业风险，在专业技术和法律上如何处理等等，相互交流碰撞，达成共识，针对性强，效果也非常好。回国后，我们向国务院提交了一个专题报告，对培训中心的建设提出建议。

 

1998年7月，国务院对正在筹建的中国注册会计师北京培训中心正式批准，机构名称为“国家会计学院”，为国务院事业单位，由财政部代管，教学依托清华大学。2001年后，上海、北京、厦门三所国家会计学院相继建成。时任总理的朱镕基同志还专门为国家会计学院题写了“诚信为本，操守为重，坚持准则，不做假账”的校训。现在，世界上几乎所有国家的会计师组织都知道中国总理的这四句名言。

 

2004年11月我担任中国注册会计师协会会长后，曾专程赴三所国家会计学院考察。看到三所国家会计学院所展现出的先进的培训设施、优良的培训环境，感到十分欣慰。我也分别与三所国家会计学院的领导和教职员工进行了座谈，向他们介绍了国家会计学院的建设背景，希望他们牢记建设国家会计学院的初衷，珍惜形势，发挥优势，为注册会计师行业高级人才的培养做出积极贡献。目前，国家会计学院正成为行业高级人才培养的重要基地。

 

四、脱钩改制和行业生产力的解放

 

我国注册会计师行业恢复重建初期，会计师事务所实行挂靠体制，随着事业的发展，几乎所有的政府部门下面都办有会计师事务所。这些挂靠单位为扶持、支持早期会计师事务所的发展做出了积极贡献。但挂靠体制也使得会计师事务所变成了“官办”机构，并带来诸多弊端。比如，事务所往往能凭借挂靠部门的行政权力争揽业务，从而造成市场竞争能力低下，不正当竞争行为严重；因为有了挂靠单位这个“保护伞”，事务所的法律责任不可能落实，其执业的风险意识因而比较淡薄；挂靠单位也往往把事务所作为安置人员的场所或“小金库”的来源，同时对事务所工作人员按照机关人员对待和管理，收入待遇较低，事务所开拓业务的积极性受到很大压制。因此，作为中介机构的会计师事务所与挂靠单位实行脱钩改制，是行业发展到一定阶段的必然要求。

 

关于会计师事务所体制改革工作，我回忆主要是通过三个步骤完成的。第一步，是1992年国务院196次总理办公会议提出，要对事务所人事编制、收费价格、工资福利、业务承接、财务管理实行“五放开”，为事务所走向市场进行了“松绑”，注入了活力；第二步，是1993年颁布《注册会计师法》，明确会计师事务所的组织形式为合伙制和有限责任制，从而改变了原来事业单位的性质定位，为事务所实现脱钩改制解决了法律障碍；第三步，是根据1997年11月中共中央、国务院《关于深化金融改革，整顿金融秩序，防范金融风险的通知》中关于会计师事务所等机构应改为独立的社会中介服务机构的要求，1998年初财政部发文决定执行证券、期货相关业务的会计师事务所要在1998年底前与挂靠单位脱钩，并以此为带动，到1999年底推进完成了全国会计师事务所的脱钩改制。脱钩改制过程中，由于合并或撤销，事务所总数由6045家减少到4805家。

 

在推进事务所脱钩改制的过程中，也有不同认识和意见，主要集中在两点：第一，是否允许会计师事务所采取各种组织形式；第二，是否允许国家、单位或法人出资发起设立会计师事务所。

 

根据《注册会计师法》的规定，会计师事务所只可以有合伙制和有限责任制两种组织形式，并均应由注册会计师出资发起设立，国家机关、单位和法人都不能出资发起设立事务所。对此，有不同意见认为，事务所应当与挂靠单位脱钩，但脱钩后应当允许设立合伙制、合作制、有限责任制、股份制、股份合作制等多种组织形式的事务所，并应允许个人独资、国有独资或国家、集体、个人共同出资等多种所有制形式的事务所存在。