在奴隶社会，最高统治者对他的统辖范围是一种全面占有的关系，而这个统辖范围中的一切物与人对最高统治者是全面隶属和臣服的关系。“普天之下，莫非王土；率土之滨，莫非王臣”。在这里，最高权力不对任何人具有责任关系，对下属的支配作用是绝对的、无限大的；而下对上的制约力量在常态下是十分软弱的。这是一种单向性很强的制约体系。在这种制约体系下，国家审计的制约目标只是受最高统治者之托管理国家资源的各级政府官员，并直接向国王负责。显然，这是一种向上的国家审计结构。

2.1古代国家审计的萌芽

外国国家审计和中国国家审计，在早期发展过程中有一种相同性，那就是，都是经济责任的出现，催生了国家审计的思想。自从奴隶制政权一建立，统治者就在政治上自觉或不自觉地利用国家审计为巩固其统治地位服务，从而首次将国家审计的威慑力量与国家政权的巩固联系起来，使国家审计卷入了现实政治斗争的漩涡。不过，他们最初还没有认识到应将它放在一个独立的政治位置上让其独自发挥作用，也没有在官制设计上将它突出出来，而只让有关官员兼任这项工作。这种国家审计无疑使对最高统治者承担经济责任的官吏受到了挑战。我们称这一时期为世界国家审计的萌芽期。

古代埃及和中国是人类文明的两大发源地。

大约在公元前3500年左右，埃及开始进入奴隶社会。当时，法老作为国家的最高统治者，独揽全国的政治、经济、军事、司法和宗教大权，从而建立起一套较为完善的中央集权君主专制制度。为维护奴隶主统治阶级的统治地位，奴隶主统治者认识到有必要配备一种官员，创设一种机构，负责对全国各机构和官吏是否忠实地履行受托事项，财政收支记录是否准确无误加以间接管理和监督。所以他们试探着让一些忠实可靠的亲信负责对这些受托事项进行全面的经济监督。当时，行使这种职权的官吏是监督官(superintendents)。他们的权力很大，地位也很高，具有较强的独立性。例如在仓库物资管理上，倘若没有监督官签发的支出命令书，任何东西均不得出库，甚至连官吏向国库申请每年公用的燃料，事先都必须从监督官那里取得支付证书。会计官员的收支记录是否正常、是否真实，各级官吏是否尽职守法，都处在监督官的严密监督之下。
在监督官中，最重要的职掌当推“记录监督官”和“谷物仓库监督官”。（片冈义雄片冈泰彦：《ウルフ会计史》，法政大学出版局，1980年版，p.17.）记录监督官负责对作为政府会计官的记录官(scribe)和其他各类官吏编制的会计帐簿和收支计算书进行严格的审查。如果发现谁出现差错或舞弊的行为，轻者处以笞刑或罚款，情节严重者以断肢或死刑处之。（迈克尔·查特菲尔德：《会计思想史》，文硕等译中国商业出版社，1989年版，p.6.）谷物仓库监督官的主要任务是监督谷物税的征收，保证有足够的谷物供宫廷统治者享受糜烂、荒淫的寄生生活。他们每年须向君主提供一次收成决算报告书。如果这一年收成好，提供的金银财宝多，他们还会得到国王的勋章和奖品。

应该指出的是，这些监督官还负责财政监察、行政监督之类的事务。他们虽然还不是职掌专一的审计官，但也包含了审计的萌芽。我们是否可以这样说，在古代埃及的机构中，已经适当地配备了负责审计监督的官员，但并未设置独立的审计部门和配备专门名称且责任明确的“审计官”。也就是说，古代埃及的国家审计是由监督官兼任的，它的发展尚处于萌芽状况。

时代造成了这种局限。在当时的社会经济条件下，奴隶主统治阶级不可能马上认识到应创设独立的审计部门，配备专司经济监督的审计官。

中国西周时期国家审计的发展与古代埃及大体相似。国家审计已成为奴隶制社会政权中一项专门的工作，并适当地配备了兼任经济监督的审计官员。尽管职责尚不专一，且缺乏独立性，但却为延续三千年之久的中国审计制度，奠定了基础。

在论述西周审计制度之前，有必要首先介绍一下周朝主要官吏的设置情况。只有对周王朝官制有一个较为全面的了解，才能更深刻地理解当时国家审计的作用、地位和历史意义。